治理主体视角下的档案治理：本质思维、内在逻辑与效能增量

来源：九壹网

档案与建设学术园地2021.7Academic Field栏目主持：刘鸿浩治理主体视角下的档案治理：

本质思维、内在逻辑与效能增量*

路璐

（黑龙江大学信息管理学院，黑龙江哈尔滨，150080）

摘要：档案治理主体多元化是档案治理区别于传统档案管理的重要特征。政事型、服务型、知识型、参与型主体对应的依法治理、元治理、协同治理等治理方式蕴含着档案治理的本质思维，主体间的确权、放权、分权与赋权揭示了档案治理的内在逻辑，完善档案权利制度、培育档案治理伦理、提升档案治理能力是实现档案治理效能增量的实践路径。

关键词：档案治理；多元治理主体；治理效能分类号：G270

Archives Governance from the Perspective of Governance Subject: Essential Thinking, Internal Logic and Efficiency Increment

Lu Lu

（School of Information Management of Heilongjiang University, Harbin, Heilongjiang 150080） Diversification of the subjects is an important feature that archives governance differs Abstract：

from traditional archives management. Government-oriented, service-oriented, knowledge-based and participatory subjects' corresponding governance modes, such as law-based governance, meta-governance and collaborative governance, contain the essential thinking of archives governance. The affirm, decentralization, decentralization and empowerment among subjects reveal the internal logic of archives governance. The practical path to realize the incremental goal of archives governance efficiency is to perfect the archives rights system, cultivate the archives governance ethics, and enhance the archives governance abilities.

Archives Management; Multiple Governance subjects; Governance EffectivenessKeywords：

在

国家治理时代，国家治理体系与治理能力现代化的宏观目标与档案事业后现代转型的内生需求，共同推动档案事业由管理范式向治理范式转变。在治理环境中，作为档案治理事务承担者的档案治理主体呈现出多元化的特征。以档案主管部门和档案公共服务机构为代表的政事型主体、以档案中介服务机构为代表的服务型主体、以档案学会和档案智库为代表的知识型主体和以社会公众为代表的参与型主体在档案治理

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实践中都扮演着重要角色。同时，档案治理主体也以其能动性、可塑性和发展性特征影响着档案治理的效能。当前，学界对档案治理问题的研究主要集中于档案治理的涵义、内容、特征、功能、理论框架等认识性问题［1-3］，参与全球档案治理路径探索、档案治理体系与治理能力建设以及档案治理现代化转型等实践性问题上［4-7］。相较之下，基于主体视角的档案治理研究相对有限且大多围绕主体角色定位展开。邢慧［8］将档案部门、社

会组织和社会公众作为档案治理

的多元主体，李孟秋［9］将多元主体中的档案部门细化为档案主管部门和国家档案馆，周耀林［10］进一步划分了多元治理主体，将社会组织扩展为文化事业单位、信息管理机构、档案研究机构以及档案服务企业等。可见，当前研究成果已经基本明确了档案治理多元主体的构成与定位，但除个别研究中指出了“构建主体能力持续优化体

［11］系”和“建立多元协同共治的

［12］

责任伦理”等主体视角下档案治理实现路径外，多元主体参与档案治理的方式、主体权责配置、基于主体逻辑的档案治理效能优化等问题尚未形成系统的观点。因此，本文立足于多元治理主体视角，重新审视档案治理的本质思维与内在逻辑，并从主体权利、主体伦理与主体能力三个层面提出实现档案治理效能增量的实践路径。1 档案治理的本质思维——以人为本

多元主体是相对于传统档案管理实践中的一元主体而提出的概念，是档案治理区别于档案管理的显著特征和重要标志。多元主体的治理参与，强调在维持和把控档案事业的稳定和发展基础上，不

Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.学术园地断开拓社会力量，以自下而上的主体扩展形式弥补管理范式下档案事业的不足之处。究其原因，多元主体的档案治理行为在承袭传统管理行为秉持的法理性规范与行政性规范的基础上增添了公共性规范，进一步强调依法治理的治理方式，衍生出了元治理、协同治理等治理方式。不同档案治理方式分别在保障主体权利、调和治理矛盾和实现公平正义中体现出了以人为本的治理思维。

1.1 以保障主体权利为要义的依法治理

依法治理是指多元主体以档案法规条令为依据，在法律赋予的职权范围内遵照法定程序有序参与档案事务，并依法承担自身不当行为造成的法律后果的治理形式。依法治理是档案治理的基础，其基础性表现为依法治理的适用性包容了参与档案治理的多元主体。《档案法》作为档案法律体系的核心，是多元主体参与治理实践的法理依据，保障了各类主体生成档案、管理档案和利用档案的权利。《档案法》第十三条规定，“反映基层群众性自治组织城乡社区治理、服务活动的材

［13］

料应当纳入归档范围”。这一规定确定了社会公众形成档案的合理性和合法性，在一定程度上保障了多元主体的档案形成权。《档案法》第七条指出，“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”；第二十四条明确提出，“档案馆和其他机关、组织可以委托档案服务企业进行档案整理、寄存和数字化等服

［14］务”。其在法律层面确立了多元主体参与档案治理的正当性，保障了主体的档案管理权。《档案法》第五条还直接规定了“公民享有依法

［15］

利用档案的权利”，这是对治理主体档案利用权的直接法律认定。此外，档案封闭期的缩短、档案开

Academic Field2021.7档案与建设［18］

公平正义目标。发利用的救济条款等都有效保障了具体来说，协同

档案利用权利的实现，防止了公民治理要求政事型、服务型、知识型利用权利的空置和缩水。和参与型治理主体共建治理框架、

1.2 以调和治理矛盾为核心的共治档案事务、共享治理成果。第元治理一，共建治理框架是前提。治理主

元治理是指通过调适档案主体以其角色定位与职权划分为基础管部门的权力，实现“自治”与“控共建治理框架，使得多元主体各归

［16］

制”平衡的治理形式。其位、各司其职，共同服务于治理元治理是

实践。第二，共治档案事务是关键。档案治理的统领，能够有效地调节

治理主体以治理对象范畴为内容共治理规则的模式化与治理实践的动

治档案事务，完成了治理档案资源、态性、治理主体的多元性与资源分

治理档案事务等不同深度的治理要配的非均衡性、治理层级程序的承

求。第三，共享治理成果是本质。继性与治理监督的扩展性三方面的

治理主体以治理综合贡献力与需求矛盾。档案主管部门作为元治者能

结构为导向共享治理成果，实现了够总揽治理全局，兼顾多元主体特

治理激励与需求满足的统一，强化别是社会力量的利益诉求，做好宏

了治理的可持续性。观资源的分配和治理成果的共

享，并根据治理实践对治理层级与

2 档案治理的内在逻辑——

监管范围进行调适，实现监管对象

治理主体间的权责配置

及其作用场域的延伸，可以说在档案治理实践中享有不同于其他治理多元主体的治理参与需要解决主体的行政权力和主导地位。这并主体间的权责调整、配置等问题，不悖于多元共治的档案治理特征，政事型、服务型、知识型和参与型反而对于调和治理矛盾、化解治理治理主体间的确权、放权、分权与失效问题具有不可替代的作用。档赋权是治理主体间权责配置的直接案主管部门在常态化治理中遵循着表现，揭示了档案治理的内在逻辑。固有的治理规则，在规则失灵或固2.1 “确权”于政事型治理主体有规则脱轨时能够及时将治理实践以档案主管部门和档案公共切换回传统的层级治理模式，维持服务机构为代表的政事型治理主

［17］

治理的稳定运行。体是档案治理的中坚力量。传统

1.3 以实现公平正义为目标的“局馆合一”的档案管理深刻协同治理影响了档案局、馆的职权划分和问

协同治理是指多元主体在共责追责［19］，是管理部门“行政性”同利益最大化目标的驱动下明晰各与服务机构“公共性”的相对弱化自的档案职权，调和矛盾、化解冲的重要原因之一，是增强档案治理突，从而和谐、高效地参与档案事效能、提高公共服务质量的制度务的治理形式。协同治理是档案治性障碍之一。2018年档案管理体理的核心方式，不同于依法治理以制改革旨在实现机构性的基法规条文保障治理主体的档案权础上理顺政事关系，解决因局、馆利，也区别于元治理对档案主管部合署办公导致的权责不清、定位不门角色的再界定，协同治理以更加明、管理混乱等问题，进一步明确开放、包容的姿态引导多元治理主行政权力与公共服务职责的对应体共同参与档案治理实践，满足利主体，完成政事型治理主体的“确益相关者的档案诉求，实现治理的权”。机构改革后，档案主管部门

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常规业务，如档案资源建设之中。在微观的社区治理实践中，公众参与权利的行使深入到了社区档案资

［23］

源的利用、管理与服务全程。“赋权”于参与型治理主体是提升档案治理效能的民主性保证。

分开的基础上推动了档案学会定的核心职能聚焦于“治”，从宏观

位与职能的转变。在组织定位上，上把控治理进程中的总体布局和

档案学会由具有半行政性和机关前进方向，同时行使档案执

性的依附机构转变为的学术法、监督、检查等行政权力。档案

性社会组织。在组织职能上，参照公共服务机构的核心职能集中于

“收”“管”“用”等业务，分别对应《中国科协所属学会有序承接

转移职能扩大试点工作实施方案》着丰富馆藏资源、创新业务流程

档案学会承接了档案管理和提供公共服务三方面内容。的有关规定，

主管部门让渡的部分行政职能，其政事型治理主体的“确权”是提升

业务范围也相应拓展为档案理论档案治理效能的政治性保证。

研究、档案科技评估与应用、创新2.2 “放权”于服务型治理主体

学术交流与科技奖励推荐、普及以档案中介服务机构为代表的

科技知识与专业人才培养、提供社服务型治理主体是重要的市场治理

［21］

会服务。力量。档案信息的指数级增长、存档案智库是中国特色

量数字化的信息化战略要求、档案新型智库的重要成员，其核心职能主管部门宏观职能的强化、档在于为决策提供知识咨询与案公共服务机构主体业务职能的精智力支持，对推进国家治理现代化准化服务趋向以及社会专业化分工和档案治理现代化具有重要作用。的宏观背景，共同促进了档案中介“分权”于知识型治理主体是提升服务机构的产生。这里的“服务”档案治理效能的科学性保证。区别于公共服务的无偿性，服务本2.4 “赋权”于参与型治理主体身作为一种“竞品”存在，在市场环以社会公众为代表的参与型治境中表现出鲜明的商品化特征。档理主体是档案治理的社会力量。与案中介服务机构的机构性质及市场政事型、服务型、知识型治理主体化运行机制决定了其参与档案治理相比，社会公众具有显著的特殊性。的实践方式，即承接档案主管部门这种特殊性一方面源于其在档案与公共服务机构委托的部分档案事治理实践中的双重身份，另一方面务，具体表现为档案的咨询整理、在于对其“参与”权利特征的理性档案数字化加工、档案业务培训、认识。在管理范式下，社会公众的管理软件开发和技术转让、数据库“利用者”角色根深蒂固，随着以多

［20］

建设等业务。元叙事为特征的后现代主义思潮的“放权”于服务型

兴起，公众积极寻求其在档案治理治理主体是提升档案治理效能的效

中的合理地位，成为了具有“治理益性保证。

者”与“利用者”双重身份的特殊2.3 “分权”于知识型治理主体

群体。社会公众的“治理者”角色以档案学会和档案智库为代

赋予了其参与档案治理的权利。这表的知识型治理主体是档案治理

种“参与”权利与档案行政执法权、的学术力量。档案学会与档案智

档案公布权等职能性权利存在本质库都是研究性机构，前者定位于独

上的差异，它是一种准入性权利而立的学术性组织，后者则充当决策

非功能性权利、一种抽象性权利而咨询的“智囊团”。在原有的机构

非具体性权利。同时，公众参与权隶属关系中，档案学会挂靠于同

利的行使层次在不同层级的档案治级的档案行政管理机构，在一定

程度上影响了档案学会的性。理实践中存在差异。在宏观档案治

理实践中，公众更多地参与到档案2018年档案机构改革在实现政社

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3 档案治理的效能增量——

主体权利、主体伦理与主体能力档案治理是由多元治理主体运用多种治理方式参与到各项档案事务之中进而促进档案事业有序发展的系统工程。治理主体维度下，维持治理工程的有序运转，实现档案治理的效能增量归根结底是要完善档案权利制度、培育档案治理伦理、提升档案治理能力。

3.1 完善档案权利制度

档案权利是多元治理主体共同参与档案治理的基石。完善以档案权利确认、档案权利实现、档案权利保障为基本内容的档案权利制度是实现档案治理效能增量目标的制度路径。档案权利并非源于法律的直接赋予，而是依据社会对治理规则约定俗成的共识性认知和多元治理主体参与档案治理的事实推定所形成。因此，就权利的性质而言，档案权利并非法定权利，而是应有权利、事实权利。档案权利的确认要求将多元治理主体的应有权利和事实权利上升为法定权利，从而在制度规范上保障多元治理主体的合法利益。而档案权利的实现则以明晰档案权利行使的边界和程度为前提。明确档案权利行使的边界应当准确把握以治理需求为导向的治理主体角色的转换，实现治理角色与档案权利内在逻辑的统一。明确档案权利行使的程度要合理分析档案治理实践中准入性权利与功能性权利的行使惯性，建立档案权利行使程度的调节机制，确保多元治理主体档案权利的合理行使。此外，档

3.2 培育档案治理伦理

主体治理伦理是多元治理主体协同参与档案治理的保障。培育以身份信任、情感认同、责任担当为核心的主体治理伦理是实现档案治理效能增量目标的内在驱动力。主体治理伦理是多元治理主体在档案治理实践同遵循和维护的道德

［24］

规范和价值标准的总和。相较于制度、法规等刚性控制手段，主体治理伦理以治理成员的思想、情感、心理等隐性力量作用于档案治理实践。引导多元治理主体建立身份信任是培育治理主体伦理的基础和前提。建立身份信任的主要困境在于边缘化治理主体的身份认知障碍。因此，要切实提高与边缘化治理主体相关的档案及档案事务的治理比例，始终将合作协商作为多元治理主体参与档案治理的第一准则，使其在心理上接受并信任治理者的身份。随着身份信任的建立，培育治理主体伦理的关键便转向了构筑多元治理主体的情感认同。要充分利用“记忆”的情感属性形成多元主体的情感联结，推进以延续和填补记忆为目标的档案治理工程，使其产生共情效应。多元治理主体责任共担是身份信任与情感认同作用于实践层面的结果。责任共担不仅要求多元治理主体互相关护、尊重彼此的责任，同时要求在治理的道德规范和价值标准下承担治理责任。

3.3 提升档案治理能力

档案治理能力是多元治理主体高效参与档案治理的关键。提升以知识能力、行为能力和调适能力为重点的档案治理能力是实现档案治理效能增量目标的现实要求。主体

Academic Field2021.7档案与建设研究视角、丰富档案治理理论具有知识能力、行为能力和调适能力共

一定价值，同时从主体权利、伦理同存在于多元治理主体的自我构建

和能力层面提出的实践路径也为优中，并通过化解主体之间、主体行

化档案治理实践提供了新思路。然为之间、主体环境之间的非对抗性

而，治理主体的不断拓展固然有利矛盾发挥作用。提升多元治理主体

于发挥合力提高治理效能，但其所的知识能力，要求统筹基于主体职

带来的治理主体权责配置的调整、能需求的知识学习和知识组织。一

治理工作重点的转移等一系列问题方面，依托档案治理目标建立多元

如何有效应对尚不明确，同时权力主体的知识学习目标，以治理目标

让渡的程度和界限也没有建立起统需求的变化为依据设置知识更新的

一的标准，仍需在未来的治理实践周期，扩充主体的知识容量，完善

中持续探索和研究。主体的知识结构。另一方面，立足

于档案治理的专项知识需求，运用 *本文系2021年度黑龙江语义分析与逻辑分析方式建立高匹大学研究生创新科研项目“面向配度的主体知识组织模型，实现知数字创意产业需求的档案信息资识组织的精准化。提升多元治理主源开发模式研究”（项目编号：体的行为能力，重点在于提高多元YJSCX2021-050HLJU）阶段性主体监督行为、管理行为、服务行研究成果。为以及参与行为的有效性。建立档

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社会环境的敏感性，并据此选择调

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体作为档案治理的核心要素随着档

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