２０１１年第１２期 广西社会科学 ＧＵＡＮＧＸＩ ＳＨＥＨＵＩ ＫＥＸＵＥ Ｎ０．１２．２０１１ （总第１９８期） （Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ，ＮＯ．１９８） ［文献编码］ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００４—６９１７．２０１１．１２．０１８ 论房屋拆迁巾被拆迁户权益昀保护 ’ 黄帝荣 （湖南商学院公共管理学院，湖南长沙４１０２０５） ［摘要］ 目前，由于拆迁安置资金不足，拆迁法制不规范，拆迁救助方式单一，广大被拆迁户的基本生活 权、财产权、劳动保障权、知情权、司法救济权等难以得到有效保护。对此，应通过健全法令制度、规范角 色、出台优惠、建立公民广泛参与机制等途径保护房屋拆迁中被拆迁户的利益。 ［关键词］ 房屋拆迁被拆迁户 权益保护 ［中图分类号］ＤＦ４５［文献标识码］Ａ［文章编号］ １００４—６９１７（２０１１）１２—００７４—０４ 随着城市化的快速发展，征地和拆迁成为一个 必然现象，也成为我国城市化发展中的一项巨大工 障，也是社会公平与正义的价值体现。 （二）“以人为本”人文关怀精神的体现。“以人 程和一项棘手工作。把棚户区改造作为扩内 需、保增长、改善民生的重要举措。如何落实这项举 措使之真正成为一项利民和惠民工程，这是值得我 们研究的重大课题。本文试探讨房屋拆迁中被拆迁 户权益的保护，以期对维护社会公平正义的价值诉 求，保障社会良性运行与和谐稳定有所裨益。 保护房屋拆迁中被拆迁户权益的价值基础 （一）社会公平正义的价值诉求。正义是社会制 一为本”就是要尊重人、关心人。社会发展惠及人民， 发展成果由人民充分享受。在拆迁中贯彻“以人为 本”的方针，就是要充分考虑到老百姓的利益，尽量 做到不扰民、不损民。将移民安置与区域开发、经济 发展相结合，使移民拆迁后能逐步致富，生活达到或 超过原有水平。广大被拆迁户为了实现公共利益和 、城市环境的美化不仅牺牲了自身利益，而且还要遭 遇到因拆迁安置给他们带来的生活与生产的诸多困 难和问题，如丧失生存的土地和住所，给生产和生活 上带来不便，或因征地和拆迁补偿标准过低，扶持力 度不够，使其利益受损，导致生活困难，经济陷入贫 困，等等。帮助他们解决这些困难不仅是义不 容辞的责任，也是社会主义的本质要求。 （三）维护社会稳定、实现社会和谐的基础。社 度的首要价值，是法治社会的首要追求。正义是指 所有社会基本善——自由和机会、收入和财富及自 尊的基础——都应被平等地分配，除非对这一些或 所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利 者。这就是说，社会正义的一般观念要求社会的基 本权利和利益分配臻于公平合理，首先是权利的平 等自由；其次是机会的公平竞争；最后是利益的不受 侵犯。被拆迁户相对于和开发商来说，总处于 信息不对称、谈判地位不对等的弱势地位，属于弱势 群体。在拆迁和安置中，他们的知情权、话语权常被 剥夺，财产收入因补偿不足蒙受损失。维护和保障 被拆迁户的利益不受侵害既是对公民基本权利的保 会和谐的基础在于保护好、维护好、发展好、协调好 广大人民的根本利益。拆迁安置是一项复杂的工 程，也是一个非常棘手的工作，工作的性强、任 务重、涉及面广，关系千家万户的经济利益及权利保 障，特别是对于农民而言，由于土地是其最重要的生 活保障，是其命根子，因而征地安置必须充分考虑保 ［收稿日期］２０１１—０６—１１ ［基金项目］国家社科基金立项资助课题（１０ＢＳＨ０５７） ［作者简介］黄帝荣（１９６３一），男，湖南平江人，湖南商学院公共管理学院教授，硕士。 ７４ 黄帝荣／论房屋拆迁中被拆迁户权益的保护 障其生产、生活、养老等方面的权利。而且，拆迁工．一一—～／ 作搞得好不好，直接关系到一个地区的对外形象，关 系到老百姓对的信任，更关系到当地的人心和 社会稳定。对此若未能引起足够的重视，只顾 味开发，忽视群众利益，导致的不仅仅是拆迁户的 一８月１１日起，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人被拆迁 人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿 安置争议向人民提起民事诉讼的，人民不 予受理，并告知当事人可以按照条例的规定向有关 部门申请裁决，如果不服行政裁决的可向人民 不满，更为严重的是触发社会的不稳定因素。 二、房屋拆迁中弱势群体易受到损害的权利 （一）基本生存权。生存权是人们维护相当生活 起诉。按照最高的这个司法解释，不应当 直接受理此类民事案件。拆迁单位与拆迁户达不成 安置补偿协议的，可以向城市房屋拆迁管理部门或 水准的权利，包括食物权、衣着权、住房权、社会保障 同级申请裁决，对裁决不服的，拆迁当事人可以 权等，是赋予每位公民的最基本的权利。房屋 申请行政复议或者直接提起行政诉讼。其实质是为 拆迁给被拆迁户造成生活上的诸多困难。如拆迁后 城市房屋拆迁纠纷提起诉讼设置了前置性的裁决条 无力购买新房，或者在搬进新房之后，依然面临着缴 件，大大缩小了公民的司法救济权利。此外，按照条 不起电费、水费以及采暖等费用的问题。拆迁安置 例规定，如果被拆迁人对行政裁决不服的话，提起行 后使居民远离市区，上学及上下班、购物等都极为不 政复议或者向提起行政诉讼，只要拆迁人已对 便。拆迁安置使原有的社会关系因此而丧失，面临 被拆迁人提供了货币补偿或者安置用房周转用房 着新社会关系的重建与适应。迁入安置地后留恋本 的，不管被拆迁人是否接受，在行政复议期间不停止 乡本土、而且容易受到当地人的歧视，心理压力大。 原裁决的执行。这也导致公民的司法救济权难以得 对农民而言，土地和房屋是其全部家产和生命保障， 到保障。 征地与房屋拆迁有可能给农民带来新的负担，使他 （六）重大社会事务参与权。很多拆迁事件中被 们陷入新的贫困。 拆迁户都没有获得参与权，具体表现为：房屋拆迁安 （二）财产权。我国与物权法明确规定，公 置这一涉及公民切身利益的事情没有听取广大拆迁 民合法的私有财产不容侵犯，未经所有人允许，不受 户的意见；房屋拆迁基准价的制定没有召开由广大 任何权力及任何形式的侵害。然而，拆迁使许多居 被拆迁户参加的听证会，等等。 民倾其毕生积蓄购买的住房顷刻化为乌有，如果补 三、被拆迁户权益被侵犯的原因分析 偿数额不合理，就根本无法再次回购新房。拆迁使 （一）法律缺失。我国目前缺乏统一的房屋拆迁 居民原本靠近市中心做生意的便利或利用房屋经商 安置的法律。各地安置补偿标准不统一，补偿和救 的机会丧失，劳动成本加大，劳动收入降低，被拆迁 济程序不健全，难以为拆迁补偿提供一个合理的运 户的财产收入蒙受损失。 行顺畅的补偿机制。现有的法律制度体系中，较为 （三）知情权。在很多地方，房屋拆迁公告张贴 详尽地规定城市房屋拆迁问题的，主要是２００１年６ 出来的同时，拆迁评估补偿数额也就公布了。补偿 月６日通过并于１１月１日施行的《中华人民 依据什么标准、评估公司是谁、拆迁法律程序及如何 共和国城市房屋拆迁管理条例》，以及建设部制定的 进行法律救济等，被拆迁人很少被告知，很多被拆迁 部门规章，如《房地产估价规范城市房屋拆迁估价指 户的知情权受到极大的损害。 导意见》《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等。但 （四）公平交易权。在拆迁评估程序上，很多地 这些法律仅为行规和地方性法律规章，效力层 方的被拆迁户对评估机构没有选择权，评估过程的 次低，过于宽范，对于公共利益、拆迁程序、补偿标 不公开等，都极易导致房屋安置和补偿的不合理。 准、的角色与职责等没有作出明确的界定与规 拆不拆、补多少，都是说了算，被拆迁人并没有 范，导致城市房屋拆迁法律制度内部存在诸多矛盾 多大的话语权，公民公平交易权也就被剥夺了。 和冲突。２００７年１０月１日实施的《物权法》明确了 （五）司法救济权。我国目前缺乏统一的房屋拆 公共利益需要和商业利益需要的界限，解决了如何 迁安置的法律，面对被拆迁户合法权益受损的情形， 补偿的问题、规范了强制拆迁权的运用。但是 法律救助常常“缺席”。如２００５年７月最高人民法 仅仅是对拆迁的法律性质作了一些原则性的规定， 院审判委员会通过了一则司法解释，规定从２００５年 而土地拆迁救助的具体范围、原则等重要环节也没 ７５ 广西社会科学２０１１．１２／法学 有深入进行具体规定，导致实践中出现曲解法律、滥 的公共服务，凡是能够由平等主体之间通过民事行 为完成的，应尽量避免插手，以免偏向于某一方，构 成不正确干预。只有在涉及公共利益或社会利益 时 才适当介入。就是说，不应用强制手段实现 可以或本来用契约手段就可完成的事情，以避免政 府职能或角色的混淆，以及民事行为和行为的 混淆。 用征收权、以权谋私等现象，使被拆迁户利益难以得 到保护，甚至严重受损。 （二）拆迁安置机制不顺畅。当前城乡房屋的拆 迁安置总体缺乏一套正常程序和有序运行的机制， 从发布公告、召开听证会到补偿和拆迁安置整个过 程都不够规范，法律依据不足。尤其普遍缺少一套 公众参与的协商机制，不能吸收公众意见，实现信息 （二）加强引导，切实澄清模糊认识。城市拆迁 的交流与沟通。在被征地和拆迁的过程中，虽然拆 涉及千家万户利益，要保证顺利推进，就要加强宣 迁部门有进行过公民参与活动，但是，公众对于是否 传，争取社会各界的支持。要加强对群众广泛宣传 拆迁、拆迁范围、补偿标准以及移民安置等问题都没 党的、有关法律、拆迁的必要性及意义，让群众 有决策权，甚至不具备完全的知情权。这样的公众 认识其合理性与必要性。特别是要加强对物权法和 参与只是停留在形式层面，充其量只是被动加入拆 新的《城市房屋拆迁管理条例》的宣传，进一步澄清 迁的讨论之中，获取了一些拆迁信息而已。 群众对“公共利益”和“合理补偿”的模糊认识，避免 （三）救助方式单一。目前对于被拆迁户的补偿 “漫天要价”和无理取闹行为。 只有货币补偿和房屋产权置换两种方式，缺乏灵活 （三）健全拆迁法律制度，依法拆迁。法规制度 多样的补救方式。而拆迁户类型复杂多样，因拆迁 是保证拆迁工作依法推进的基础。借鉴西方国家的 给他们带来的困难是多方面的，其需要也千差万别， 做法，应尽快制定拆迁法，使拆迁行为法制化，坚持 救助内容应是多方面的，如生活救助；社会关系的重 依法办事，全面推行拆迁评估鉴定、行政裁决调解、 建；心理疏导；技能培训与就业援助；最低生活保障； 强制拆迁听证制度，杜绝以权谋私、肆意侵害当事人 对孤寡老人、孤儿、残疾人等进行的特殊救助，等等。 利益的违法拆迁。一是确保合法性。拆迁项目必须 （四）拆迁补偿安置经费不足。我国城市化发展 取得审批和行政许可，严格按《城市房屋拆迁 快，城乡房屋拆迁安置规模大，任务重，而与地 管理条例》规范拆迁程序，保证拆迁项目、程序、主体 方财力又不足，不能为房屋拆迁安置补偿提供 等的合法性。二是推行“阳光拆迁”。应公开拆迁政 雄厚的财力支持，资金的供给与需求之间总存在一 策、公开补偿安置办法、公开拆迁主管部门和拆迁人 个巨大的缺口。由于经费不足，补偿的基本上是直 的相关信息，坚持以人为本，增加拆迁透明度，切实 接损失，对被拆迁人房屋占有范围内的土地使用权 维护拆迁人的合法利益。三是加强队伍建设。增强 预期收益的无形利益和损失的补偿很少 由此 拆迁管理人员的法律意识和执法水平，加强业务培 使他们蒙受较大的经济损失，甚至危及其后续发展 训，提高拆迁管理部门水平和化解矛盾纠纷的 和生存能力。我国的很多拆迁问题，斗争点基本上 能力。进一步理顺管理部门与拆迁企业的关系，管 是围绕着补偿引发的。补偿太低以及补偿范围太小 理部门在行使监督管理职责不缺位，拆迁企业在拆 是矛盾的焦点。 迁工作中不越位、不错位，规范拆迁市场行为，维护 四、保护被拆迁户弱势群体权益的对策建议 形象。 房屋拆迁不单纯是一种市场行为，而是涉及包括 （四）出台优惠，对被拆迁户中的弱势群体 拆迁、房产、土地、建设、、社保等多方面广泛参与 给予充分关爱。在老城区改造尤其是棚户区拆迁 的系统工程，单项突进必然引发社会矛盾。只有全社 中，存在大量的弱势群体，他们生活困难，心理压力 会、相关部门同时人手、共同参与，紧密合作、齐抓共 大，重新就业难。对他们在上应给予特殊的照 管，才能使拆迁做到公平、公开、公正，才能有效地制 顾，不能因为城市改造使他们利益受损或生活水平 止纠纷，解决拆迁矛盾，保护被拆迁人合法利益。 下降。如对被拆迁人和低保户给予合理补偿和照 （一）应摆正自己在拆迁中所扮演的社会角 顾，为他们提供养老保障和医疗保障。实行回迁安 色。应扮演被拆迁户与开发商中之间利益博弈 置的，对私有产权房屋原面积部分拆一还一；对合理 的忠实公平裁判者。在拆迁中，应提供高质量 扩大面积部分，按照房屋建筑成本购买，对低保户扩 ７６ 大面积部分，无力购买的，可确认为公有产权，实施 廉租制度、采暖费采取减免等办法。加快低价位住 房建设，最好是拆迁安置用现房，尽量减少拆迁给百 姓带来的生活困难和不便。尤其是老城区改造拆 迁，大多居民是老年人，生活大都比较困难，满足他 们的住房需求是解决其问题的先决条件。各地应大 力发展经济适用房和中低价位的商品房，保证符合 条件的被拆迁居民能够选购不同档次、不同类型的 住房。在廉价房供应体系相对完善的城市，可通过 推行廉租住房制度和公积金制度解决弱势群体的住 房问题。还应该为被拆迁人免费提供技能培 训，帮助他们重新就业。 （五）建立科学、合理的补偿标准。科学合理的 补偿标准是实现房屋拆迁公平、公正，化解矛盾的基 本条件。补偿项目应考虑征用土地补偿费用、安置 补助费、青苗、坟墓及房屋设施补偿费用等问题。补 偿标准应考虑土地的预期收益问题。安置费用应该 考虑到居民失去土地或者搬迁到一个新环境之后所 需要的重新适应环境，开始恢复生产和生活的正常 秩序所需要付出的各种成本。如转产需要的培训费 用、新项目生产资料的购置费用、恢复工程建设造成 的灌溉水系的破坏的费用等。 （六）建立公平博弈的平台和公民广泛参与机 制。房屋拆迁应保证每个公民都有知情权、异议权， 防止暗箱操作，杜绝“一口价”现象和单方面“说 了算”现象的发生。平等谈判、公平博弈、协商和解、 达成妥协是一种有助于问题解决的方式。同时，在 博弈中，只有“双方”是不够的，应该有多方参与。在 房屋拆迁中，可以有第三方参与对房屋价值的评估， 可以有帮助博弈双方达成协议，可以有新闻媒 体的介入。新闻媒体可发布拆迁信息，公布拆迁项 目、用途及规划，披露拆迁中违规行为，帮助对其进 行监督。 （七）加大资金投入，建立多元的救助资金投入 体系。我国现有的救助资金来源渠道过于单一，主 要依靠国家财政投入，远远不能适应救助工作的需 要。对此，可建立多元化的资金筹集渠道：一是国家 将救助资金纳入预算外支出，建立房屋专项救助基 金，做到专款专用，严禁挪用和用于投资。二是大力 黄帝荣／论房屋拆迁中被拆迁户权益的保护 拓宽救助资金来源渠道，建立起财政、居民所在 地城市、受益方和社会捐助共同组成的多元资金构 成机制，形成一个利益共享、风险共担、渠道广泛、通 力合作的资金投入体系。在发挥财政投入主渠 道作用的同时，应广泛发动和依靠社会力量，拓宽筹 集渠道，使救助工作更具开放性。 （八）建立心理辅助机构，消除被拆迁户的相对 剥夺感。“被迫”拆迁和移民不仅使被拆迁户失去了 赖以生存的土地和其他生产资料，而且还剥夺了他 们维系多年的邻里关系，他们不得不重新去适应新 的环境与事物。对此，可以仿照汶川大地震后在灾 区设立心理辅助机构的做法，以消除被拆迁户的相 对剥夺感，让他们快乐、迅速地融人社会大家庭中 来，帮助他们重建社会关系。 （九）建立以社会参与为主导的民间救助网络。 对被拆迁困难群体的有效救助既是一项系统工程， 也是一项社会工程，有赖于全社会的共同参与。应 在全社会形成关爱、帮助被拆迁户的氛围，消除对他 们的歧视，互帮互济，共同维护社会稳定与和谐局 面。可以正确引导、充分调动社会组织参与社 会救助事业的积极性，整合社会资源，深入开展对口 帮扶、定点联系，把被拆迁户作为大家庭中的一员， 让他们尽快融入安置点的经济建设中去。在救助中 抓典型，树榜样，在救助形式上坚持多样、实用，在培 训中建立“实用技术和就地为主“的帮扶原则，以帮 融入、帮稳定、帮致富为目的，在社区里建立帮扶小 组，正确引导，确保救助效果。 ［参考文献］ ［１］［美］罗尔斯．正义论［Ｍ］．何怀宏等译，北 京：中国社会科学出版社，１９８８：２９２． ［２］孙标．城市拆迁中的利益主体及相互信任关 系［Ｊ］．江苏社会科学，２００７，（４）． ［３］倪胡胡．公民在城市房屋拆迁法律关系中的 弱势地位研究［Ｊ］．山西师范大学学报，２００７，（６）． ［４］肖萍．我国城市房屋拆迁补偿制度研究［Ｊ］． 南昌大学学报，２００８，（４）． ［责任编辑：邓双霜］ ７７
